1. Einleitung: Die Trumpsche Forderung in Höhe von 5%
Zum Thema „Verteidigungsausgaben“ steht die Trumpsche Forderung an die NATO-Partner, also die Europäer, im Raume, sich beim NATO-Gipfel Ende Juni 2025 in Den Haag auf ein Ziel für jegliche Verteidigungsausgaben in der Größenordnung von 5% des BIP zu verpflichten. Das wäre ein Anstieg gegenüber der aktuellen Beschlusslage um 3 %-Punkte. Der NATO-Generalsekretär hat mit gewohnter Pfiffigkeit dem ein wenig die Spitze des Unmachbaren zu nehmen versucht, als er eine Zweiteilung der 5%-Punkte lanciert hat:
- 3,5% für Verteidigungsausgaben im klassischen Sinne, wie bislang bereits unter der NATO vereinbart – wobei die NATO-Definition schon einem erweiterten Verständnis von „Ausgaben für Verteidigung“ folgt;
- 1,5% für eine „breitere Kategorie von Sicherheits-bezogenen Ausgaben“. Die NATO-Mitarbeiter, die den Auftrag hatten, die Idee an die Medien zu geben, haben explizit die folgenden Stichworte zur Ausfüllung fallen gelassen:
„upgrading roads and bridges to support heavy military vehicles, civil defence and cyber measures“.
Damit ist das Narrativ in die Welt gesetzt: Die 1,5% geben wir eh aus, die stellen keine Sonderbelastung dar, da geht es lediglich um eine Umfirmierung von Ausgaben für eh anstehende Herausforderungen. Real eine Belastung sind allein die 3,5%, also ein Aufwuchs gegenüber der bislang geltenden Verpflichtung auf 2%, welche nur etwa die Hälfte der europäischen NATO-Mitglieder erreicht hat, um 1,5%-Punkte. Gegenüber dem Ist bedeuten 3,5% eine knappe Verdoppelung der Aufwendungen für Verteidigung in Europa.
Die Begründung für diese Steigerungsnotwendigkeit, die auf einer Bedarfsabschätzung zu beruhen hat, und insbesondere die Frist zur Erreichung sind beide von zentraler Bedeutung.
Zur Definitionsfrage ist noch einiges zu klären. Es ist an Dreierlei zu erinnern.
- im UN-System für Bilanzierung gibt es einen normierten Begriff „Verteidigungsausgaben“, gemäß der Definition in der ‘classification of the functions of government’ (COFOG), die ursprünglich von der OECD entwickelt wurde. Der dortige Begriff für Verteidigungsausgaben ist recht eng. Dem folgt die EU; und das deutsche Verständnis im Haushaltsrecht folgt dem bislang ebenfalls.
- Daneben steht die Buchführung, die auf NATO-Ebene etabliert worden ist. Mit Einrechnung von Leistungen an Veteranen und Ausschluss von infrastrukturnahen Leistungen, wie sie für frontnahe Staaten erforderlich sind, fand da eine tendenzielle Bevorteilung der USA statt. Der Zuschnitt der NATO-Definition war so gewählt, dass ein hoher Anreiz besteht, Waffen zu kaufen – und das in den USA. Die Verwendung der 100 Milliarden der Zeitenwende in Deutschland durch den nach innen, ins BMVg, konfliktscheuen Verteidigungsminister spricht Bände.
- Neu hinzugekommen ist kürzlich, im Februar 2025, die Ausweitung des Verständnisses, welches durch die Renovierung der Schuldenbremse im Grundgesetz auf Initiative der Grünen hineingeschrieben wurde. Sie umfasst zusätzlich vier Bereiche, im Wortlaut „die Ausgaben des Bundes für den Zivil- und Bevölkerungsschutz sowie für die Nachrichtendienste, für den Schutz der informationstechnischen Systeme und für die Hilfe für völkerrechtswidrig angegriffene Staaten“.
In dieses Geflecht unterschiedlicher Definitionen von Verteidigungsausgaben versucht Generalsekretär Rutte nun für ein erweitertes Verständnis auf NATO-Ebene eine Schneise zu schlagen.
2. Die Begründung der 3,5%-Forderung
Während für die 1,5%-Punkte bereits die kategoriale Bestimmung noch im Nebel ist, ist für die 3,5%-Punkte die Ausfüllung bereits gut bestimmt. Nur in der öffentlichen Diskussion ist das bislang nicht angekommen. Da wird in unschuldiger Unwissenheit davon ausgegangen, dass es sich um eine ‚gegriffene‘ Zahl handle, ohne Klärung des Hintergrundes. Seriös aber ist eine solche Zahl nur, wenn sie aus einem materiellen Bedarf bzw. Personal-Bedarf samt Schätzung des Aufwands abgeleitet worden ist. Das aber ist der Fall.
Hintergrund ist eine Planung der NATO-Administration in Brüssel. Der Ablauf ist immer der gleiche. Am Anfang steht die politische Richtlinie, beschlossen durch den NATO-Rat auf Ebene der Regierungschefs: Der sog. „Level of Ambition“. Der aber ist nicht veröffentlicht.
Ergebnis des nächsten Schritts sind die sog. „Minimum Capability Requirements (MCR)“ für die NATO-Staaten mit Truppen in Europa insgesamt, also incl. den USA, incl. dem, was die kurzfristig über den Atlantik zu transportieren bereit sind. Das ist der Kräfte- und Fähigkeitsbedarf, der zum größten Teil unter Leitung der Kommandeure der strategischen Kommandos SHAPE und ACT (Allied Command Transformation) durch deren US dominierten Stäbe formuliert wird.
Ergebnis ist eine Diagnose von Fähigkeitsmängeln der NATO-Truppen für den Schauplatz Europa. Zum Ausgleich braucht es erhöhte Fähigkeiten, und die sollen, so der Planungsansatz, im Jahre 2031 erreicht werden. Ab 2026 muss der Aufwuchs beginnen. Deswegen die Beschlussnotwendigkeit beim NATO-Gipfel ein halbes Jahr zuvor.
In einem dritten Schritt geht es um die Aufteilung dieser NATO-weiten Requirements auf die NATO-Mitgliedstaaten, also um die Überführung in jeweilige nationale sog. Capability Targets. Die müssen im Konsens verhandelt werden. In dieser Phase des politischen Aushandelns befinden wir uns möglicherweise noch, vielleicht ist sie auch schon abgeschlossen.
3. Was die NATO-Stäbe an Fähigkeiten-Aufwuchs geplant haben
Wissen kann die Öffentlichkeit und der allergrößte Teil des Deutschen Bundestages vom Stand dieses vertraulichen aber politisch konsequenzenreichen Prozesses dadurch, dass im Oktober 2024 Ergebnisse dieser Rechenübungen/Verhandlungen in Form eines Papieres des BMVg durchgesickert sind.
Stand der Debatte war im Herbst 2024 wie zu erwarten eine Wachstumsforderung der Militärs. Für die NATO in Europa steht die Forderung von 49 zusätzlichen Kampftruppenbrigaden (à 5.000 Mann) im Raume sowie ein Bedarf an neun weiteren Korpsstäben im Verhältnis zur bisherigen Planung. Die Zahl der Hubschrauberverbände soll um 14 wachsen. Die Zahl der bodengebundenen Flugabwehreinheiten soll von 293 auf 1467 steigen. Dazu zählen Waffensysteme wie Patriot, Iris T-SLM und Skyranger. Zur Zahl der weitreichenden Mittelstreckensysteme, also der komplementären Angriffswaffen, wird seitens des BMVg keine Angabe kolportiert.
Was das für die deutsche Rüstungs- und Verteidigungsplanung bedeutet, ist geklärt. Es gibt einen Maßstab für eine Verteilung der zusätzlichen Verteidigungslasten innerhalb der Mitgliedstaaten des NATO-Bündnisses, der sich aus dem relativen ‚Reichtum‘ und der Größe der Bevölkerung eines Alliierten ergibt. Auf Basis dieses Maßstabes sind Deutschland zuletzt 9,28 Prozent aller Gesamtfähigkeiten zugewiesen worden.
Die MCR-Forderungen, mit denen die NATO-Administration in die Verhandlungen eingestiegen ist, würden für das Heer der Bundeswehr bedeuten: Es hat ca. 5 bis 6 zusätzliche Brigaden aufzustellen, über die 9 bis 10 hinaus, über die die Bundeswehr bereits verfügt oder deren Aufbau sie eh bereits plant. Hinzu kommt die Beschaffung aller möglichen Rüstungsgüter.
Das schlägt sich im jährlichen Budget der aktuellen sowie der nächsten Bundesregierung als wachsender und, wenn beschlossen, nicht mehr abweisbarer Bedarf im Haushaltstitel Epl. 14 nieder. Ein intertemporaler Transparenzmechanismus, wie man ihn mit den „Verpflichtungsermächtigungen“ für langfristige Rüstungsprojekte erfunden und eingeführt hat, existiert im deutschen Haushaltsrecht für höchst kostenträchtige Verpflichtungen der NATO gegenüber zum Aufwuchs militärischer Fähigkeiten bislang nicht.
4. Klingbeils verhüllte Akzeptanz des 3,5%-Ziels der NATO
Auf dem Gipfel der NATO-Außenminister am 14./15. Mai in Antalya, welches der Vorbereitung des NATO-Gipfels in Den Haag mit Schwerpunkt Verteidigungsausgaben diente, hat Deutschlands Außenminister die 5%-Forderung akzeptiert. Was hätte er auch sonst tun sollen, denn Trump nicht zu verprellen scheint gegenwärtig Staatsraison der Europäer zu sein, egal ob die europäischen Aussagen glaubhaft und ernst gemeint sind oder nicht. Anschließend gab es in Berlin die bekannte Nebelkerzen-Werferei. Möglich ist die nur deshalb, weil der Grundsachverhalt geheim ist. Die NATO entscheidet im Konsens, jeder Mitgliedstaat hat ein Veto-Recht. Wir wissen nicht, welchem Wert die deutsche Bundesregierung, sei es noch unter Scholz, sei es unter Merz, zugestimmt hat. Die Wadephul-Äußerung lässt schließen: dem Äquivalent von plus 3%-Punkten.
Lars Klingbeil betonte daraufhin, dass zunächst der Nato-Gipfel im Juni in Den Haag abgewartet werden solle: „Ich rate dazu, dass jetzt niemand vorprescht und über Zahlen spekuliert.“ Union und SPD hätten sich verpflichtet, nur gemeinsam mit ihren Partnern zu handeln. Die Entscheidung über die Fähigkeitsziele werde auf dem Nato-https://www.fr.de/politik/fuenf-prozent-debatte-klingbeil-warnt-nach-wadephul-aussage-vor-spekulation-93737467.htmlGipfel getroffen. „Und dann wird sich Deutschland an diese Verabredung halten“. Als ob Deutschland im Vorfeld unbeteiligt sei.
Der Verteidigungsminister äußerte sich einen Tick offener. „Entscheidend ist weniger die Prozentzahl. Entscheidend ist, dass die Nato-Fähigkeitsziele, die dann auch festgelegt werden, schnell, umfassend und zeitgerecht erfüllt werden.“ Am Ende werde natürlich über drei Prozent oder mehr gesprochen, erklärte Pistorius.
Wie will die Regierung mit einer solchen Kommunikation zu den zukünftigen Verteidigungsausgaben, deren abgestimmter Höhe sie in Den Haag offenkundig zustimmen will, Vertrauen gewinnen? Rätsel über Rätsel.
