Als ich Mitte 1973 ins Bundeskanzleramt berufen wurde, um die Kompetenz des Forschungsreferats anzureichern, hatte ich sehr rasch mit einer Energiekrise zu tun: am 6. Oktober 1973 überfielen Ägypten und Syrien Israel (Jom Kippur-Krieg) mit der Konsequenz rasch steigender Ölpreise. So musste ich sehr rasch viel über Politik, Wirtschaft und die zentrale Bedeutung der Energieversorgung lernen.
Es ging wie heute um die Frage, wie man die Bevölkerung insbesondere durch Anreize im Kosten- und Preissystem zum Energiesparen bringen könnte. Wie kann man mit Steuern und Abgaben steuern, ohne andere wichtige Ziele zu vernachlässigen. Das politische Problem ist in allen Fällen, dass kaufkraftmindernde Eingriffe in „Besitzstände“ niemals sozialgerecht alle treffen, sondern zumeist diejenigen, die eher knapp bei Kasse sind. Und in der Wirtschaft darf dabei die Wettbewerbsfähigkeit nicht verloren gehen.
Damals wurde mir zum ersten Mal bewusst, dass diese Verhaltenssteuerung durch Preise wirtschaftlich vernünftig und wirkungsvoll ist, aber zu sozialen Ungerechtigkeiten führt wie heute wieder beim Klimaschutz durch CO2-Abgaben. Diese Gerechtigkeitsdefizite beginnen bei den Ärmsten, die sich bereits vor der Krise Heizung und Kraftstoff kaum leisten konnten, und endet bei den sehr Wohlhabenden, in deren Lebensführung die Energiepreiserhöhungen ein vernachlässigbares Problem darstellen.
Später begriff ich, dass dieser Konflikt zwischen effizienter Steuerung und Gerechtigkeit sehr grundsätzlicher Natur ist. Das soll hier an einigen aktuellen Beispielen erläutert werden. Vielleicht trägt dies dazu bei, dass die oft zu beobachtende Praxis aufhört, dass die einen nur von der Anreizwirkung sprechen und die anderen nur von der Ungerechtigkeit einer Maßnahme.
Für mich war schon lange der Streit um das Steuersplitting von Eheleuten ein solches Beispiel, das nun wieder in der „Reformphase“ auf die Tische gelegt wird: Für mich und eigentlich alle mir bekannten Paare zählt nur das Familieneinkommen, wenn es darum geht welche Ausgaben zu tätigen sind – sei es für die Kinder oder im Urlaub, sei es für den Haushalt oder für Restaurantbesuche. Nun wird argumentiert, das Splittingverfahren behindere den Wunsch nach Vollzeittätigkeit des nur geringfügig oder gar nicht arbeitenden Partners. Das mag so sein, aber man will, ohne es auszusprechen, das Netto-Einkommen des mehr verdienenden Partners stärker kürzen (eine Folge der prozentual progressiven Einkommensteuer), als sich das Einkommen des Partners erhöht. Vergleicht man zwei Familien, so wird nach der Abschaffung des Splittings diejenige Familie, wo beide Partner brutto ungleich verdienen, weniger Nettoeinkommen haben, als eine Vergleichsfamilie gleichen Bruttoeinkommens, das von beiden in gleicher Höhe erzielt wird. Das aber ist erkennbar ungerecht.
Der Konflikt von Gerechtigkeit und Anreiz ist auch jeder Sozialpolitik zu eigen, die sympathischer Weise am unteren Ende der Einkommen eine Teilhabe am gesellschaftlichen Leben sichern will mittels Geldleistungen, ggf. als Zuschuss, Wohngeld etc. Das verkürzt den Abstand zu den frei erzielbaren Einkommen und damit zugleich den Anreiz, sich aus der Sozialhilfesphäre zu lösen. Nun las ich sogar von Vorschlägen, bei Aufnahme einer Tätigkeit mit vollem Lohn die sozialen Leistungen nicht zu streichen, sondern degressiv weiter zu zahlen, damit der Anreiz zur Aufnahme einer vollen Tätigkeit wieder hergestellt wird. Das aber würde dazu führen, dass zwei Arbeitnehmer mit zunächst gleichem Brutto-Einkommen verschieden viel verdienten, weil der aus der Sozialhilfe aufgestiegene Kollege noch etwas vom Staat dazu bekommt. Das wäre für den nicht geförderten Kollegen sicher eine schwer vermittelbare Zurücksetzung (dieser Effekt könnte vermieden werden, wenn nach einer gewissen Bewährungszeit im Job eine einmalige Wiedereingliederungsprämie bezahlt würde).
Dieselbe Problematik tritt übrigens an jeder Grenze auf, an der eine Sozialleistung endet. Wird eine solche Grenze durch Lohnerhöhung überschritten, kann es nicht selten passieren, dass die Lohnerhöhung ein Absenkung des Einkommens zur Folge hat. Auch hier wird immer mal wieder ins Gespräch gebracht, man müsse zur Vermeidung solcher Effekte die Grenzen der Sozialleistungen „weicher“ gestalten – mit jener Ungerechtigkeitsfolge, die im letzten Absatz erläutert wurde.
Auch im reformbedürftigen Gesundheitswesen haben einige Vorschläge den hier geschilderten Konflikt immanent: höhere Eigenleistungen bei Medikamenten und Arztbesuchen sind sicher ein guter Anreiz, weniger zum Arzt zu gehen. Es muss aber mitbedacht werden, ob es gerecht ist, das eher einkommensschwache Mitbürger unter Druck geraten, Beschwerden auszusitzen in der Hoffnung, es werde sich schon ohne Arzt und ohne Medikamente geben.
Auch die kostenlose Mitversicherung mag man als gutes Element der Familienpolitik rechtfertigen. Sicher ist auch sie eine spürbare Minderung des Anreizes zu einer Vollzeittätigkeit. Das Gerechtigkeitsproblem ist hier, dass es die Versichertengemeinschaft ist, die diese Familiensolidarität finanzieren muss und nicht der Staat aus den Steuereinnahmen aller Mitbürger. Wenn man diese Mitversicherung bei einigen Ausnahmeregelungen z.B. für familiäre Kleinkindversorgung abschafft, ist dies ein heftiger Eingriff in den „Besitzstand“ von Alleinverdienerhaushalten, solange keine Vollzeitarbeit vom Partner angenommen wird.
Mit all diesen Beispielen will ich nicht gegen einschneidende Reformen, auch nicht beim Steuersplitting, argumentieren, sondern nur dafür plädieren, dass die Argumente jeweils abwägend vorgetragen werden und nicht einseitig zugunsten von Arbeitsanreizen oder zugunsten sozialer Gerechtigkeit. Es scheint erforderlich, dass Eingriffe in Kaufkraft-Besitzstände erforderlich sind, insbesondere wenn die Anreize zu mehr Vollzeittätigkeit die Kassenlage der Sozialversicherungen und das Steueraufkommen erhöhen. Dann könnten sich die „Zumutungen“ als kurzzeitige Dellen erweisen wie damals, als Sozialdemokraten unter Schröders Führung die erfolgreiche Agenda 2010 durchsetzten.
Am Ende ist gerecht, was zu mehr Lebensqualität für alle führt.
