Auto-Abgase

Staatsversagen: Das Brüsseler Ergebnis zum Abgas-Fall

Am 28. Februar hat der Untersuchungsausschuss des Europäischen Parlaments zu dem PKW-Abgas-Fall, EMIS, seine Akten geschlossen. Abschlussbericht samt Empfehlungen sind verabschiedet – Letztere werden eingehen in die gerade auf der Abschlussgerade befindlichen Beratungen zur Neufassung der Typprüfungs-Vorschriften. Man will Lehren ziehen in Brüssel – wenigstens einige; und wenigstens dort.

Das Ergebnis der Brüsseler Aufklärung ist weitgehend – im völligen Kontrast zu den mageren Ergebnissen in diversen Nationalstaaten. Schuld wird eingestanden, ohne wenn und aber: Die immensen wirtschaftlichen und Ökosystem-Schäden so-wie die zusätzlichen „vorzeitigen Todesfälle“ im Bereich von Hunderttausenden seien das Ergebnis von „maladministration“, zu deutsch: von „Staatsversagen“. Die NOx-Emissionen aus PKW, auch die von Feinpartikeln (PM), sind nicht in einem solchen Umfang zurückgeführt worden, wie es unter der Genfer Luftreinhaltekonvention (CLRTAP) bzw. der europäischen NECD zugesagt worden war. Leisten sollten das die Typvorschriften Euro x, zuletzt im Jahre 2007 in Europa verabschiedet in Form der anspruchsvollen Euro 5- und Euro 6-Werte. Legislativ hat Europa bestens funktioniert.

Doch zum Recht gehört auch die Umsetzung. Die liegt in diesem Fall primär bei den Mitgliedstaaten der EU. Man habe in Brüssel schon wahrgenommen, dass die Papierform der Euro x-, insbesondere der Euro 5-Werte, und deren Realform zu-nehmend auseinanderdriftete – man habe aber nach der Finanzkrise 2007, die eine Automobilabsatzkrise im Gefolge hatte, entschieden, der Fahrzeugindustrie „Lasten zu ersparen“. Das sei der Grund gewesen, weshalb man nicht näher hingeschaut habe, nicht nach dem Grund dieses auffälligen und vor allem zunehmenden Auseinanderdriftens gesucht habe.

Deswegen, so muss man schließen, wurde hingenommen, dass die Grenzen in der Genfer Luftreinhaltekonvention (CLRTAP) sowie in der europäische NECD im Jahrfünft 2010-2014 überschritten wurden. Deswegen wurden in diese Grenzen set-zenden multilateralen Abkommen vorab Löcher in Form von Anpassungsklauseln hineingebohrt – die einschlägigen Erfahrungen mit der finanzielle Schuldenbremse in der EU lassen grüßen. Deswegen fahren heute auf Europas Straßen, so die EU-Kommission, mindestens sieben Millionen Fahrzeuge mit nicht-rechtskonformen Typgenehmigungen – faktisch liegt die Zahl solcher Fahrzeuge mit „stillen ungültigen Typgenehmigungen“ knapp unter 30 Mio Stück. Dass die Immissionssituation in vielen Städten rechtswidrig ist, ist die Folge dieses produzierten Rechtsbruchs.

Ein solches Eingeständnis ist schon erstaunlich offenherzig – was für die Politikkultur auf Ebene der EU spricht. Vergleicht man das aktuelle Eingeständnis mit dem des BSE-Untersuchungsausschusses von 1997, dann ist der Unterschied frappierend: Damals ging es um weit weniger Todesfälle – und doch wurde darüber eine ganze EU-Kommission aus dem Amt gejagt. Heute, bei den Hunderttausenden von vorzeitigen Todesfällen aufgrund mangelnder Durchsetzung des Typprüfungs-Rechts, ist die Atmosphäre eine ganz andere – das Staatsversagen wird zwar eingeräumt, gilt aber doch als eigentlich für Brüssel unvermeidbar. Der Staat habe eben dummerweise versagt an der Schnittstelle von EU und Mitgliedstaaten. Da Europa kein Staat ist, handele es sich, strikte rechtlich gesehen, nicht um „Staatsversagen“. So können Juristen argumentieren. Ein Hinweis auf das Auffliegen der analogen Form der Schummelei bei Abgasreinigungseinrichtungen bei (Diesel!) LKW im Jahre 2004 unterblieb.

Von den Mechanismen dieses Staatsversagens (im uneigentlichen Sinne) wissen wir auch, es ging zu wie im Lehrbuch. Hintergrund ist die Schaffung des einheitlichen Binnenmarktes in Europa in den 1990er Jahren. Da mussten Zulassungshürden fallen, damit Produkte frei zirkulieren konnten. Es gab aber in jedem Mitgliedstaat eine Regulierungsbehörde – auch für die Eigenschaften von Kfz. Eigentlich brauchte man nun in Europa nur noch eine. Dann aber hätte man, pro regulierte Produktgruppe, mehr als 20 schließen müssen. Die Lösung, unter dem Titel „New Appraoch“ damals eingeführt, war, was als Beistandsformel aus anderen Allianzen bekannt ist: Eine Zulassung in einem der Mitgliedstaaten gilt – unbesehen – als Zulassung in allen Mitgliedstaaten. Bündnissolidarität nennt man das. Dafür muss man Opfer in Kauf nehmen.

Das konnte man aber auch als Einladung, als Rahmung eines Geschäftsmodells, verstehen. Die nationalen Typprüfungsbehörden, die weiterhin sich aus ‚Geschäft’ zu finanzieren hatten, obwohl ihnen der jeweilige nationale Monopolstatus genommen worden war, gingen in die Konkurrenz untereinander. Zunächst über den Parameter Preise; dann schließlich über den Parameter Qualität – die Grenze der Legalität, die ja keinen institutionalisierten Anwalt hatte, spielte dann alsbald keine große Rolle mehr und wurde unterboten. Spätestens als die nicht als Kfz-Industrie-affin bekannten Mitgliedstaaten Malta und Luxemburg, deren Leumund aus Aktivitäten zur Umsetzung des Steuerrechts einschlägig belastet war, sich in die Spitzen-gruppe des Typ-Genehmigungsgeschäfts vorgeschoben hatten, war klar, wohin der Hase gelaufen war. Unter „Wettlauf nach unten“ ist das im Lehrbuch für Ökonomie und Politiksysteme nachzulesen.

Erstaunlich ist, mit welcher Offenheit und ohne jedes Unrechtsbewusstsein die Vertreter der nationalen Typprüfungsbehörden vor dem Ausschuss ausgesagt haben – da, im Nachhinein, zur Legitimierung ihres Unrecht-Tuns, haben sie wie ein Kartell funktioniert. Die Protokolle deren Anhöhrung kann man als Fundgrube für Kabarettisten nur empfehlen.

Die Vertreter der Automobilhersteller hingegen gaben sich völlig zugeknöpft – die kämpften um jede Handbreit begrifflichen Territoriums, um nicht rechtswidriges Verhalten zugeben zu müssen: „Abgaseinrichtungen“ z.B. wurden nie „abgeschaltet“ sondern nur „moduliert“ – verständlicherweise, denn laut Rechtstext sind „Abgasabschalteinrichtungen“ verboten. In den Zeugenstand schickten die Hersteller, aber auch die nationalen Verkehrministerien, kaum je Ingenieure, meist Juristen. Volkswagen hat sich im Dezember 2015 entschieden, sein ursprüngliches Zugeständnis illegalen Verhaltens von September 2015 wieder zurückzunehmen. Rechtliches Nebelkerzen-Werfen allenthalben.

Die offizielle Feststellung von „mindestens 7 Mio. Fahrzeuge mit rechtswidrigen Typgenehmigungen auf Europas Straßen“ stammt denn auch nicht aus dem Brüsseler Untersuchungsausschuss, ist also nicht Ergebnis einer Addition jeweils als rechtswidrig festgestellter Sachverhalte pro Kfz-Hersteller. Nein, die Angabe wurde von der EU-Kommission pauschal gemacht, unter Umgehung des Grabenkriegs der individuellen Feststellung von Illegalität. Sie stammt aus dem Impact Assessment zur Neuregelung der Typprüfungsvorschriften. Wenigstens da musste man unterstellen, dass etwas schiefgegangen ist und beim nächsten Mal vermieden werden soll – und das hatte man quantifiziert anzunehmen, sonst wäre eine Kosten-Nutzen-Rechnung nicht möglich.

In Brüssel wird bis heute, ernstlich, vertreten, gegen das Ergebnis des Wettlaufs der nationalen Typprüfungsbehörden weit unterhalb die Grenzlinie des Legalen habe man nichts machen können, da seien Brüssel die Hände gebunden gewesen. Auch Brüssel übt sich in der Kunst des rechtlichen Nebelkerzen-Werfens – Recht ist die Kunst des Abwägens, und angesichts der sechsstelligen Opfer-Zahlen ist die Ohnmachtsattitüde absurd. Es gibt bekanntlich die Option des Wechsels des Rechtsgebietes – wer rechtlich angreifen will, hat den Vorteil, den rechtlichen Schauplatz wählen zu können. Um nur das nächstliegende Beispiel für Brüssel anzuführen: Die Kommission verfügt mit der Wettbewerbsbehörde über ein scharfes Schwert; und es gab schließlich saubere Fahrzeugtypen, d.h. das von Blindheit geschlagene nationalstaatliche ‚Prüfen’ der Typzulassungsbegehren schaffte massive Wettbewerbsverzerrungen. Es gab bekanntlich ein Whistleblowing seitens eines Automobilzulieferers. Die Kultur des strategischen Wegsehens ist, auch in Brüssel, weiterhin etabliert.

Wenn man in einem Londoner Wettbüro auf das Aufpoppen eines nächsten Kfz-Abgas-Skandals wetten könnte: ich würde darauf setzen, mit hohen Beträgen.

Bildquelle: Wikipedia, gemeinfrei

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Jochen Luhmann

Hans-Jochen Luhmann, Mathematiker und Ökonom, ist Emeritus am Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie. Er hat die Aufklärung zum PKW-Abags-Fall vor allem in Brüssel verfolgt und darüber fortlaufend (Einstieg hier http://www.sinn-schaffen.de/kolumnejl/das-staatsversagen-im-abgasskandal/) berichtet, beginnend mit einer Erinnerung an den strukturgleichen LKW-Fall im Jahre 2003, der in Deutschland unsanktioniert blieb. Luhmann hat zudem die Politik gegen das sog. "Waldsterben" in den 1980er Jahren intensiv begleitet und hat deshalb die Architektonik der Politik zur Begrenzungen der Budgets der Emission von versauernd bzw. eutrophierend wirkenden Substanzen (Göteborg-Protokoll der CLRTAP und NECD der EU) vor Augen.


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